国资改革要与国企改革并行
2014-03-18 14:25:38

本届中国政府的第一份工作报告，把深化改革放到了突出位置。而作为从改革开放以来就一直在进行的国企改革，依然是改革的重点。政府面临着一个困难的选择：颠覆性的改革，势必带来的短期社会、经济成本上升，而不改革，则会引发长期的经济增长困难。中国现阶段的国企改革要取得新的突破，国资改革的配合是不可或缺的。

事实上，自改革开放以来，国企改革与发展已经取得了巨大的成就，但是，近几年国企改革与发展的步伐放缓。社会上对国企的地位、作用和贡献也出现了争议。之所以国有企业被人诟病，主要是因为国有部门资本投入过多而生产率偏低，民营企业虽然生产率较高但是却因为面临种种约束而无法获得足够的资金，资本在国有部门和私人部门之间存在严重错配，这导致了整个社会效率的下降。

以工业产业为例，2003～2009年中国国有部门资产总额所占比重一直稳定在50%左右，虽然2010年有所下滑，但是仍然高达41.9%。然而，国有部门的产出占比与资本投入占比明显不匹配，产出占比从2003年的37.5%一路下滑至2010年的26.6%。究其根源，国有部门生产效率低下而且持续过度的不以市场为导向的投资难辞其咎。

表1 工业产业国有经济的资本和产出所占比重

注：数据引自《中国国有经济发展报告（2003～2010）》

国企面临的严峻问题注定了其改革也将是循序渐进的。而要提高国企的竞争力，可以说有“三驾马车”。一是所有制改革，包括发展混合所有制；二是降低市场准入门槛，引入民企和外资企业的竞争；三是内部公司治理的改革。

十八届三中全会和本届政府的工作报告中均提到要发展混合所有制经济，但是混合所有制，也并不是“一混就灵”。虽然众多的研究证明股权的分散有助于企业效率的提高，但是一个必要条件就是，股权的分散可以改善公司的治理结构，让管理者能够受到不同股东的制衡和监督，从而使管理者降低代理成本，更好地为股东利益最大化服务。很多民营企业害怕的恰恰是即便占有了国企的部分股权，仍然没有得到相应的话语权，这就失去了混合所有制的意义。正如政府工作报告中提到的“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。 所以，如何能在制度上保证非公有股东和少数股东的权益，是今后国资改革的一个重点。

而在十八届三中全会上首次提到的“准确界定不同国有企业功能”，在本届政府的工作报告中没有更为详细的说明。那么怎么去做？笔者粗略地把中国的国企从功能上分为三类：第一类是具有公共服务性质，比如提供国防军工和供水供电供气等服务的企业，其特征是产品或服务关系到国家安全和人民生活的保障；企业的社会效益高于经济效益。第二类是具有自然垄断性质的关乎国民经济命脉和重要行业及关键领域的国有企业，如石油化工、矿产行业的企业。第三类是处于充分市场化竞争的国有企业，如钢铁、煤炭、建筑、汽车、食品等行业。

国有资本应该主要用于提供公共服务产品的生产。同时，国有资本在特定领域和行业所占的比例也取决于该领域和行业的性质。在国防、军工等关乎人民安全的领域，国有资本应该占绝对控股地位，但公共产品的内涵和外延都会随时间变化而变化，比如，以前我们认为提供公共服务的医院应该是完全国有的，但是，现在这种想法显然已经过时了。

处于第二类的国有企业，国有资本占少部分比例是完全可以实现政府的目标的。在绝大多数领域，特别是一些竞争性的领域的国企、央企应该成为混合所有制重组的首要目标。当前，发展混合所有制的一个突破口就是鼓励企业尽快脱离非主营业务、非战略性资产。很多规模庞大的央企和国企有着为数众多的参股或控股的三级、四级子公司和地方分公司。这些子公司往往由于不在企业的核心业务版图中，发展很受限制，但是他们的管理团队素质很高，希望进行管理层收购。同时，很多民营企业其实都在寻找质量好的、容易消化的，并有优秀管理团队的公司。这样的互补性的机会其实是中国企业实施并购重组实现产业转型升级的最好时机。然而，一般国有企业的资产转让要求一次性支付全部价款，为了减小双方的信息不对称，并拓宽融资渠道，需要大力培养一些产业整合基金和并购基金。

除了混合所有制，也可以探索一些创新的国企民企合作方式，比如政府出资或招标或者合作，由民营、私营企业提供生产和服务的模式。

举例来说，邮政承担着“邮政普遍服务”，是指我们只需花1块2毛钱，就可以从北京寄一封平信到祖国的任何一个角落。这种服务一般不赚钱，所以，政府会直接给予财政补贴来弥补亏损。近年来，快递行业的民营企业的进入让每个消费者都切身的体会到了引入竞争带来的好处。顺丰与“三通一达”，极大地提高服务的质量，降低消费者的成本，这种压力正是国有邮政行业的改革的动力。一种国资民资合作但不盒子的方式就是，邮政通过公开招投标的形式让资质合格的民营企业来配合承担普遍服务，同时从普遍服务基金中对这些企业进行补偿。

可惜，这种在其它国家较常见的商业模式，在国内的推行却面临着重重阻力。政府工作报告中提到了“制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法”，在一些领域，“向非国有资本推出一批投资项目”。

由此，国资改革的另外一个重点就是在绝大多数行业降低门槛，引入非国有资本的竞争。

快递行业的例子生动地表明了，放松准入门槛，让民企和外企参与优胜劣汰的竞争，是可以有效地激发国有企业活力的。这种外部压力，才是促进企业改革的动力。90年代的“利改税”，经营承包责任制和用工人事分配制度改革都在现代企业制度和内部治理等方面促进了国企效率的提高。国企和国资改革可以具体推进的举措就是在企业内部进行去行政化，同时在大集团内部引入市场竞争因素。

由此可见，未来的改革方向应该是大型国有企业的改革和国资改革同步推进。对应上面所有的按功能性划分的企业，在很多自然垄断的行业，国资的监管重点是有没有采取垄断价格，或者有没有滥用权力伤害下游企业的利益。对国企考核指标、体系也要作调整，不能一味要求利润资产增值，而是要注重投资回报率，否则国企肯定有扩张的冲动。

近年来，国资委依然在用行政划拨的手段，对一些规模相对较小的、经营不善的央企进行重组，例如华粮集团并入中粮集团，乐凯胶片并入航天科技，中出服并入中国医药集团等，但是这种行政划拨的方式值得商榷。

政府工作报告中首次提出了“推进国有资本投资运营公司试点”的措施。让以市场为导向的资本投资运营公司参与企业的兼并重组，才能帮助实现对落后产能“真正做到压下来，决不再反弹”。 为了更好地促进国企的市场化兼并重组，国资委应该实现国资从“管企业”到“管资本”的转变，由具体管理国资国企事务转向帮助组建和监管产业投资平台，并充分发挥产业投资平台配置资源的作用，优化国资布局和结构。

设立这种国有资本投资运营公司的一个监管策略就是准确估算国有资本的资金成本和投资回报，让投资运营公司真正实现为资本的投资收益服务。与此想对应，所有的大型国企、央企，都需要提供详细透明的财务报表，特别是一些未上市的公司或者没有并入上市公司报表的业务，对财务报表的要求应该至少等同于那些上市公司，接受公众的监督。

同时，这种资本投资运营公司的设立可以进一步打通国资投资平台和社保基金之间的桥梁。一部分的国企资产和所有者权益和投资运营公司红利应该划拨给社保基金。这也是和政府工作报告提到的“完善国有资本经营预算，提高中央企业国有资本收益上缴公共财政比例”的精神相吻合的。

国企改革要国资改革要并行，才能真正如中国总理李克强所说的那样更大地“释放改革的红利”